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Guinée: L'incroyable chemin, des montagnes de mines aux océans de misère
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Guinée: L'incroyable chemin, des montagnes de mines aux océans de misère
Mamoudou Barry - Publié le: 08-02-2017 - Mise-à-jour le: 08-02-2017 - Auteur: Mamoudou Barry
La République de Guinée est connue pour ses ressources minières surabondantes, celles-ci constituant sa principale richesse. Deuxième producteur mondial de bauxite derrière l'Australie, la Guinée possède également d'importantes réserves d'or et de diamant, de pétrole, d'uranium ou bien encore de calcaire. Malgré ces atouts, le niveau de vie de la population guinéenne reste très bas. L'Indice de Développement Humain (IDH) du pays oscille autour de la 182ème place sur 188 pays selon le classement 2015 du programme des nations unies pour le developpement (PNUD).
Des études récentes indiquent que la Guinée dispose de plus de 40 milliards de tonnes de réserves de bauxite selon le ministère des mines et de la géologie de Guinée. Ces réserves sont capables d'approvisionner l'industrie mondiale de l'aluminium pendant plus de 500 ans, soit une durée trois fois plus longue que celle du pétrole connu sur terre.
C'est ce que démontre le Guinéen Ibrahima Soumah, ancien Ministre des mines, dans son ouvrage « Avenir de l'industrie minière en Guinée ». Mais cette générosité du sous-sol guinéen n'est que fictive pour les citoyens de cet Etat. Comment en sommes-nous arrivés là ? Plusieurs facteurs y ont concouru. Cependant, ce présent article à vocation d'aperçu général du problème du secteur minier guinéen, et ainsi nous focaliserons notre analyse sur les points suivants : l'insécurité juridique (1), l'instabilité politique (2), l'opacité juridique et financière du secteur minier (3), et en fin l'absence de formation de qualité des cadres et agents locaux (4).
Une inse?curite? juridique pe?nalisante pour les investisseurs
En premier lieu, il importe de rappeler que le secteur minier rele`ve d'un domaine dont l'exploitation exige d'une part une expertise technique de haut niveau et d'autre part des moyens financiers tre`s importants. Par exemple, sur le plan financier, l'article 37-I du code minier dispose que « .......sont e?ligibles aux re?gimes de la concession minie`re e?tabli par le pre?sent code, les investissements d'un montant e?gal ou supe?rieur a` un milliard USD pour les substances de cate?gories 1 et 5 (bauxite, fer et substances radioactives), ce seuil est fixe? a` cinq cent millions USD pour les substances de cate?gories 2, 3, 4 et 6 (substances me?talliques, non me?talliques, pre?cieuses, eaux mine?rales et thermales) ».
Cet e?tat de fait exclut toute possibilite? de positionnement sur ce marche? pour les socie?te?s minie`res a` capi- tal exclusivement guine?en. Ainsi, les investisseurs e?trangers sont depuis toujours dominants dans l'industrie minie`re en Guine?e. Le cadre juridique de leur investissement demeure un facteur de?terminant, notamment en termes de stabilite? et de clarte?. L'Etat a souvent dans ce sens accepte? des clauses de stabilite? juridique et fiscal l'empe^chant de modifier les droits et obligations de ces socie?te?s. A titre d'illustration, dans la conven- tion minie`re liant la Guine?e a` la socie?te? Rio Tinto signe?e le 06 novembre 2002 on peut lire « L'Etat garantit aux investisseurs, a` la socie?te?, a` ses affilie?s et sous-traitants directs le maintien des avantages juridiques, fiscaux, douaniers, financiers et e?conomiques qui leur sont accorde?s au titre de la convention pour une pe?riode de 25 ans a` compter de la premie`re production commerciale, plus 10 ans en cas d'extension des capacite?s de production a` [...]4»
Ces clauses que nous pouvons qualifier de « clauses le?onines » o^tent a` la Guine?e toute marge de manouvre pour faire e?voluer les droits et obligations de l'ope?rateur dans le temps. Or, l'exploitation d'un site minier peut s'ate?ler parfois sur plusieurs dizaines d'anne?es. Dans ces conditions, il devient impossible d'imposer un chan- gement de re?gime a` l'investisseur malgre? une modification du contexte technique et e?conomique entourant l'exploitation (remonte?e ou chute des cours de bourse, de?couverte de nouveaux proce?de?s d'extraction, etc.). En effet, au regard de l'e?volution positive des cours des matie`res premie`res, l'Etat guine?en ne dispose d'aucun outil juridique permettant un ajustement au be?ne?fice de la Guine?e. La Guine?e n'est d'ailleurs pas le seul pays concerne? par ces clauses de stabilite? disproportionne?e, , de nombreux e?tats africains sont e?galement confron- te?s a` cette situation et ont de?cide? d'entrer dans un processus de rene?gociation des conventions minie`res afin de tendre a` plus d'e?quite? et de flexibilite?.
Quant a` la Guine?e, la lecture de l'article 217-I du nouveau code minier de 2011, tel qu'amende? en 2013, montre qu'elle a opte? elle aussi pour la voie de la re?vision des contrats miniers malgre? la pre?sence quasi syste?matique de clauses de stabilite?. Cette option se mate?rialise par la ne?gociation d'avenants entre l'e?tat et les socie?te?s minie`res d'exploitation visant a` moderniser le re?gime fiscal et douanier ainsi qu'a` introduire de nouveaux concepts juridiques portant sur la pre?servation de l'environnement et la responsabilite? sociale des entre- prises..
Le gouvernement actuel a engage? cette ope?ration dans un cadre global de revue de toutes les conventions minie`res en s'appuyant sur l'expertise de cabinets spe?cialise?s en droit minier. La Banque africaine de De?ve- loppement a, par ailleurs, soutenu financie`rement la Guine?e pour cette ope?ration.
En effet, rappelons que durant le re?gime pre?ce?dant (celui de Lansana Conte?) plusieurs titres miniers accompa- gnant des conventions avaient e?te? octroye?s a` des socie?te?s minie`res dans des conditions douteuses, comme le montre le Professeure Bonnie CAMPBELL5 dans son ouvrage intitule? « Ressources minie`res en Afrique » de 2010. La re?vision de ces conventions et paralle`lement du code minier s'imposait comme une e?vidence, d'ou` l'esprit volontariste du code minier de 2011 (article 217-I)6.
Mais la remise en cause des droits acquis, me^me dans des conditions douteuses, suscite une confrontation pouvant aboutir a` des contentieux. D'ou` la ne?cessite? d'une ne?gociation consensuelle. Or l'article 217-I du nouveau code minier exige des socie?te?s minie`res concerne?es une coope?ration entie`re dans le processus de rene?gociation des conventions en ces termes « [...].Les socie?te?s minie`res concerne?es sont tenues d'apporter leur entie`re coope?ration a` ce programme, afin d'aboutir, au plus tard 24 mois apre`s la publication du pre?sent Code amende?, a` des amendements accepte?s et signe?s par toutes les Parties. Ce de?lai ne tient pas compte de la pe?riode supple?mentaire ne?cessaire a` la proce?dure de ratification par l'Assemble?e Nationale des avenants ne?gocie?s [...] ». Alors qu'on peut par exemple curieusement lire a` l'article 46 de la convention cite?e plus haut que « Toute disposition qui n'est pas pre?vue dans le texte de la pre?sente Convention pourra e^tre propose?e par l'une ou l'autre des parties et sera examine?e avec soin. Chaque partie s'efforcera de parvenir a` une solution
mutuellement acceptable, afin d'inse?rer les nouvelles dispositions dans un avenant signe? par les Parties et qui sera alors approuve? par l'Etat dans les me^mes conditions que la pre?sente Convention et annexe de celle-ci ». Cette contradiction entre textes le?gislatifs et convention de base ratifie?e par l'Etat lui-me^me pose un proble`me de conflit de loi (entre loi spe?ciale et loi ge?ne?rale). C'est pourquoi ces dispositions le?gislatives re?troactives ne passent pas inaperc?ues chez les ge?ants miniers d'autant plus que ces derniers pourraient se retrouver en position de force du fait qu'en cas d'e?chec de la ne?gociation, le seul recours des parties sera l'arbitrage inter- national comme le pre?voit par exemple l'article 42-2 de la convention de base liant la Guine?e a` la socie?te? Rio Tinto en ces termes « [...].Tous les diffe?rends qui n'auront pu e^tre tranche?s(par la conciliation) seront soumis au re`glement d'arbitrage de la CCI a` Paris ». Or justement les arbitres n'interpre`tent que les conventions et les textes en vigueur lors de la conclusion du contrat en l'espe`ce le code minier de 1995 a` l'exclusion de celui de 2011.
Pour les socie?te?s minie`res, les clauses de stabilite? dont ils be?ne?ficient ont e?te? introduites a` la suite de ne?go- ciations re?gulie`res avec les autorite?s d'alors. Le nouveau code minier n'aurait du disposer que pour l'avenir. Ne?anmoins si ce raisonnement tient juridiquement, la re?alite? e?conomique de la Guine?e et les exigences sociales font qu'il est difficile pour l'Etat guine?en de maintenir ces clauses. La bataille juridique ne ferait donc que commencer.
2-l'instabilite? politique, une aversion des investisseurs
La pratique montre que celui qui finance une ope?ration (Socie?te? Financie`res Internationales, banques, fonds financiers, socie?te?s financie`res..) a peu de risque de perdre son financement de de?part au regard des ga- ranties et su^rete?s demande?es souvent renforce?es par des assurances diverses. En revanche l'investisseur (les socie?te?s d'exploration et d'exploitation minie`res) ne profite quant a` lui que du re?sultat de son activite?. Or toute activite? e?conomique a` long terme, telle que l'exploration et l'exploitation minie`res, exigent une stabilite? politique garantissant la liberte? de circulation des personnes, des capitaux et des biens.
En effet, les sommes souvent colossales investies ne se rentabilisent que sur le long terme. L'instabilite? politique chronique de ces deux dernie`res de?cennies a fait de la Guine?e un pays a` risque e?leve? pour tout investisseur dans ce domaine. Les pe?riodes d'accalmie ont toujours e?te? interrompues par des crises violente : agression rebelle (2001), manifestions politiques et sociales importantes (janvier- fe?vrier 2007), coup d'Etat militaire (de?cembre 2008), e?lection pre?sidentielle ponctue?e par des contestations pre? et post-e?lectorales (2010), ou encore des contestations politiques continues et paralysant toutes les activite?s e?conomiques (de 2012 a` ce jour). C'est n'est qu'apre`s l'e?lection pre?sidentielle du 11 octobre 2015 qu'on observe une accalmie.
3- Opacite? juridique et financie`re : un re?pulsif pour les multinationales
Il est difficile de donner les chiffres exacts des titres miniers d'exploration de?livre?s par les autorite?s gui- ne?ennes a` des socie?te?s minie`res avant 2010. Or, normalement c'est a` la suite de l'activite? d'exploration autorise?e par ces titres que la socie?te? qui en be?ne?ficie pourra demander et ne?gocier l'e?tablissement d'une convention minie`re d'exploitation (hormis les cas d'appel d'offre international pour les projets d'exploitation des gisements de?ja` connus par l'E?tat7 comme le pre?voit l'article 22 de l'actuel code minier confirmant les dispositions du code minier de 1995). Il n'y a pas eu jusque-la` de commission parlementaire travaillant sur la question de la transparence sur ce marche? de l'Etat
Mais au regard des potentialite?s minie`res de la Guine?e on peut constater que le secteur minier aurait pu e^tre mieux exploite? en rapportant a` l'Etat des recettes fiscales et douanie`res importantes, de me^me que des cre?a- tions d'emploi et d'infrastructures modernes si tous les titres de?livre?s avaient e?te? exploite?s comme l'exigeait le code minier de 1995.
Par ailleurs, si 95 % des revenus d'exportation du pays viennent de ce secteur, ainsi que 26 % du PIB8 selon le plan quinquennal de developpement de la Guine?e 2011-2015, il importe de rappeler que cela n'est pas du force?ment au de?veloppement du secteur minier mais pluto^t a` la chute de plusieurs secteurs notamment celui de l'agriculture qui e?tait jadis florissant. Ce secteur agricole a constamment re?gresse? en valeur de PIB, passant de plus de 90 % avant l'inde?pendance a` 62% en 1971, 46% en1988 et moins de 20 % actuellement. Sa part dans les exportations est tombe?e de 90% en 1958 a` 7% de nos jours.
C'est pourquoi la chute actuelle des cours du prix des matie`res premie`res minie`res met a` mal l'e?conomie guine?enne.
Il convient aussi de faire remarquer que la rigueur administrative a certainement fait de?faut durant les re?- gimes pre?ce?dents dans le secteur minier. Me^me si le code minier de 1995 pre?voyait des proce?dures strictes d'octroi de titres miniers, la re?alite? du terrain a montre? que ces proce?dures n'e?taient tout simplement pas observe?es. Plusieurs cadres de l'administration des mines, comme des proches de la haute hie?rarchie ont fait l'objet de soupc?ons de corruption et risquent des poursuites judiciaires. Le retrait des titres accorde?s a` la socie?te? VBG, une coentreprise cre?e?e entre le groupe BSGR, de l'homme d'affaires Beny Steinmetz et la socie?te? bre?silienne Vale en est une illustration.
Ne?anmoins, l'actuel gouvernement semble poser des actes de transparence en mettant en ligne les conven- tions minie`res. Aujourd'hui plusieurs conventions minie`res sont accessibles en ligne comme le pre?voit le code minier de 201110. Cela s'ajoute au retour de la Guine?e au sein l'ITIE (initiative de transparence dans les industries extractives). Cette ope?ration doit e^tre une dynamique continue et permanente.
4-L'absence de formation de cadres et agents locaux de qualite?
Disposer des ressources est une chose, les transformer en richesse en est une autre. L'Etat ressemblerait a` une entreprise dont les actifs immobilise?s correspondraient aux ressources humaines et les actifs circulants aux ressources du sol et du sous-sol.
Les immobilisations permettent de transformer les circulants en richesses re?partissables entre des postes divers.
De cette image il me semble aise? de constater que sans ressources humaines locales de qualite? il est diffi- cile d'investir en important des travailleurs (a` de?faut d'une main d'ouvre locale efficace). Le cou^t financier e?tant e?norme sans occulter les objectifs d'emploi pour les nationaux.
En effet, il y a un fosse? e?norme entre les programmes d'enseignement et ce que pourrait offrir le marche? du travail guine?en, notamment le secteur minier. La construction d'une mine offre des milliers d'emplois quali- fie?s en mac?onnerie, menuiserie, me?canique, e?lectricite?, mais aussi d'inge?nierie dans plusieurs domaines y compris l'environnement. Cela est valable aussi lors des ope?rations d'exploitation proprement dites. L'indus- trie minie`re e?tant capitalistique, d'importants travaux sont ine?vitables et ce particulie`rement dans un pays sous-de?veloppe? comme la Guine?e (chemin de fer, routes, barrages hydro-e?lectriques, ba^timent de bureau et ateliers divers, etc..
Le paradoxe re?side dans le fait que la pyramide est renverse?e, l'e?ducation guine?enne de?livre plus de di- plo^mes de licence que de BTS. L'enseignement professionnel est quasi-inexistant et celui universitaire est de tre`s bas niveau et souvent inadapte?. Alors que la meilleure arme que l'Etat devrait donner a` ses jeunes n'est certes pas l'emploi mais l'employabilite?.
Cette incohe?rence a pour conse?quence de faire douter les investisseurs dans le secteur minier en Guine?e sur la compe?tence de la main d'ouvre locale et ce au regard des exigences de formation et d'emploi des nationaux impose?es par le code minier. Interrogation qui n'a pas encore un de?but de re?ponse malgre? les promesses des diffe?rents gouvernements de reformer et moderniser l'enseignement professionnel et univer- sitaire.
L'E?tat guine?en devrait justement s'atteler a` reformer les programmes d'enseignement pour tenir compte de la re?alite? du marche? du travail du pays, et ce, du lyce?e a` l'universite? en passant par la formation profession- nelle.
Bref pour re?soudre le proble`me minier guine?en une politique stable et attractive devra e^tre mene?e et main- tenue a` l'abri de toute conside?ration « politique court-termiste ». Cela passera par un renforcement de la transparence, de la stabilite? politique et juridique mais aussi par la formation des cadres et agents locaux de qualite?.
En outre, la solution passera e?galement par l'accentuation du contro^le du respect des obligations (juridiques, fiscales, environnementales, financie`res et sociales) des entreprises minie`res.
Ce travail ne?cessite une mobilisation de ressources humaines de haute qualite? capables de contro^ler les industries extractives. Il reste a` savoir quand on s'y mettra.
Mamoudou BARRY
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